domingo, 30 de noviembre de 2014

Imperativos Constitucionales

Si una cosa es cierta es que la reconstrucción de Venezuela pasa, a juro y porque sí, por una Asamblea Nacional Constituyente. No estoy seguro si el momento sea ahora o después, pero el país necesita un ordenamiento jurídico nuevo que blinde la institucionalidad y, Dios mediante, evite que una minoría, por mayoritaria que sea, cambie todo a su antojo. 

Independientemente de los detalles, la institucionalidad democrática del país, si queremos finalmente tocar las puertas de la modernidad, el progreso y la paz, necesita cinco condiciones. Cosas que deben ser cambiadas del marco actual, garantías para un verdadero desarrollo democrático o, como podemos llamarlos, imperativos constitucionales. 

Primer Imperativo: El punto militar 

Fuerza Armada Nacional
Para retomar el hilo institucional hace falta lograr dos cosas con los organismos encargados del poder de fuero de la nación. La primera es separar y diluir el poder de fuego, poner las “s” donde deben ir y volver a las Fuerzas Armadas Nacionales. Cuerpos separados garantizan que el poder de fuego no se concentre en pocos mandos. Un poder diluido requiere más consenso para movilizarse.

El segundo punto, y el más importante, dentro del asunto militar es regresar al parlamento la función de definir y determinar los ascensos militares.  La peor trampa, la mayor concentración de poderes de la Constitución de 1999 fue, precisamente, concentrar en una sola persona, no sólo el mando civil de la fuerza militar, sino la facultad de determinar quién asciende. Al final, todo terminó por darle fuerza al caudillismo y las lealtades personales sobre la meritocracia y la defensa de la República.
  
Al darle al Parlamento la facultad de definir los ascensos militares se logra la necesidad de criterios y consensos para definir quién asciende y quién no. La ulterior imposición de una verdadera meritocracia dependerá de qué tan vigilante sea la Sociedad con sus representantes en el Parlamento.

Segundo Imperativo: Eliminar la reelección 

Consejo Nacional Electoral
El problema no es, ni ha sido, la reelección indefinida. Es la reelección en sí la causa de muchos abusos de poder en América Latina, no sólo en Venezuela. Resultados electorales cerrados en todas las elecciones recientes de Colombia, Brasil y Venezuela lo demuestran: Quien está en el poder termina favorecido… precisamente por estar en el poder. 

Además, hasta en lo que llaman “mundo desarrollado” vemos una conducta distintiva cuando hay reelección inmediata: Un primer período donde se gobierna con cautela y buscando consenso (podemos decir que buscando no perder popularidad con miras a la inmediata elección) y un segundo período en el que el gobernante busca culminar su plan original como sea posible. 

La reelección no inmediata no es menos dañina ni se presta menos al abuso, al contrario. Con miras a una reelección, el Presidente saliente busca mantenerse aún de forma clientelar, como líder de su partido. De esta forma se socavan las bases de la institucionalidad partidista y se sabotea todo liderazgo emergente. 

Un caso en particular, precisamente en Venezuela, en el que un ex presidente, fundador de un Partido, terminó por destruir al partido que fundó buscando la tan ansiada reelección. 

Un solo período de longitud razonable (me atrevería a decir que 6 años) debería ser más que suficiente para un Gobierno. Quedaría en manos de la institucionalidad de los partidos que las políticas de un Gobierno trasciendan la duración del período. 

Tercer Imperativo: Homologación de los períodos 

Palacio de Miraflores
Venezuela ahora tiene una mezcla extraña de períodos de todo tipo. El Presidente tiene un período de 6 años, los Gobernadores, Alcaldes, Diputados a las Asambleas Legislativas regionales y Concejales tienen períodos de 4 y los Diputados a la Asamblea Nacional tienen períodos de 5. 

El desarrollo de las regiones y las Ciudades es, o debería ser, tan importante como las políticas públicas nacionales. Además, esta disparidad hace que eventualmente algunas elecciones coincidan en un año... lo que inevitablemente resulta en abusos de poder o el apalancamiento de unos candidatos con otros. 

La institucionalidad democrática del país requiere que todos los períodos duren lo mismo. Si son 6 años para el Presidente, son 6 años para los Alcaldes. 

Cuarto Imperativo: Bicameralidad 

El Capitolio
Si bien Venezuela no es un Estado Federal, la bicameralidad del parlamento tiene un papel y una importancia clave en el desarrollo democrático del país. 

Primero, porque introduce un actor con poder de veto que dificulta el que una minoría circunstancialmente mayoritaria cambie sensiblemente el ordenamiento jurídico. Un nuevo actor que obliga a un mayor nivel de consenso a la hora de aprobar una ley. 

Segundo, una cámara alta pondría a los Estados de vuelta en el mapa político y restauraría el equilibrio en la representación de la cámara baja. Me explico: Al eliminarse el Senado en la Constitución de 1999, para “compensar” la representación de Estados menos poblados, se generaron unos desequilibrios que hasta el día de hoy se han estado pagando. La Asamblea Nacional tiene muchos diputados para Delta Amacuro y Amazonas (Estados con menos habitantes), por ejemplo, y pocos para el Zulia y Miranda (Estados con más habitantes). 

Un parlamento bicameral tendría una cámara baja con una verdadera representación proporcional de las minorías de la población y una cámara alta cuya función sea la representación equitativa de los Estados. Con Senadores que representen a los Estados y Diputados que representen a la población en general del país. 

Quinto Imperativo: Leyes escritas en piedra 

Este es, quizás, el menos imperativo de los imperativos… el que más se puede prestar a debate. La inclusión de ciertas leyes dentro del marco constitucional para evitar que una minoría las ajuste a su conveniencia y las modifique de acuerdo a la conveniencia del momento. 

Referenda en Appenzell
Una de estas leyes es la Ley Electoral. Tan importante como la estructura del Estado es la forma en la que se elijen quienes ocupan los puestos en la estructura. Esto no debería estar sometido a los caprichos de determinado momento político y debería ser parte de una nueva Constitución. 

Los momentos electorales deben ser siempre iguales en términos de sus tiempos y procedimientos. La regularidad es fundamental en la construcción de la institucionalidad democrática que necesita Venezuela. 

Tomo como ejemplo el proceso norteamericano: Las elecciones nacionales son siempre el 4 de noviembre… independientemente del día en el que caigan. Las tomas de posesión son siempre el 20 de enero… independientemente del día en el que caigan. Así ha sido desde que muchos de nosotros podemos recordar y así será seguramente en el 2016 cuando se vaya a elegir al próximo Presidente.
¿Una fecha fija es algo muy rígido? Se puede trabajar con semanas como lo ha hecho desde siempre el cantón de Appenzell en Suiza. En el último domingo de Abril se reúnen todos los ciudadanos en la Plaza Mayor del pueblo de Appenzell, capital del cantón, a votar a mano alzada todas las decisiones importantes. De hecho, la estatua de la Plaza Mayor es, precisamente un monumento al “votante desconocido”. Se puede establecer que las elecciones sean el primer domingo de Noviembre, independiente de la fecha. 

Otra Ley que debería estar escrita en piedra es la principal Ley de la economía de un país: La Ley del Banco Central. En otras entregas vimos como un Banco Central verdaderamente independiente es fundamental para el sano desarrollo de una economía. Esto implica, también, la necesidad de blindar su estructura frente a cualquier minoría circunstancialmente mayoritaria que pretenda trastocar los fundamentos del funcionamiento de la economía del país… en especial para cubrir un déficit fiscal.

Banco Central de Venezuela
A fin de cuentas lo importante es no dejar la estructura en manos de los actores de turno y los intereses del momento. Generar los mecanismos para que, independientemente de quién esté en el poder bajo qué circunstancias, la estructura institucional de la Nación se mantenga firme y consistente a lo largo del tiempo. Esa es, precisamente, la base de la modernidad y el secreto del mantenimiento de la democracia en el mundo. 

Estas son las cosas que debemos corregir si queremos, finalmente, tener un país libre y próspero… independientemente de quién esté al timón.

lunes, 10 de noviembre de 2014

El espejo alemán, Parte 1: No repetir los errores

El pasado 9 de noviembre se cumplieron 25 años de aquél día en el que el pueblo alemán decidió ser, nuevamente, uno solo. 25 años de aquél día en el que la gente en la calle derribó el Muro de Berlín. Esto ha sido motivo de reflexión y análisis de todo tipo, pues, un evento de semejante magnitud y significado no puede, ni debe pasar bajo de la mesa. Luego de mucho tiempo sin publicar en este blog, aprovecho la oportunidad para brindar mi humilde aporte y rescatar, no lo que ocurrió ese día, sino el trabajo de reconstrucción, reflexión y diseño institucional de una sociedad que decidió no repetir sus más grandes errores.

Nos remontamos a la Alemania de la posguerra: Devastada, dividida cual botín de guerra y con su Sociedad como único recurso para avanzar. La mitad oriental no tuvo más elección que ser extensión de la Unión Soviética de Stalin. La otra, bajo tutela inglesa y norteamericana, tuvo el reto y responsabilidad de reconstruirse. El diseño institucional de Alemania, desde lo político-administrativo, hasta lo económico fue trazado con una cosa, y sólo una cosa en mente: Que de ninguna forma una minoría (por mayoritaria que sea) se apodere del país y lo hunda en la espiral de odio por el que el Socialismo Nacionalista los llevó. Toda institución en tierras teutonas está diseñada para que funcione sólo con el consenso se su sociedad, o de sus representantes. El sistema político administrativo es un sistema parlamentario, es decir, hay una clara separación entre el Jefe de Gobierno y el Jefe de Estado (como en un sistema parlamentario) pero el último es también un cargo de elección, no un monarca representante del Estado.
Como suele funcionar un sistema parlamentario, la mayoría del parlamento conforma el Gobierno. El Poder Legislativo está dividido en dos organismos: El Bundestag, que es un cuerpo unicameral electo bajo representación proporcional (por lo que todo partido político que llegue a la gente tiene su espacio) y el Bundesrat, que es un organismo conformado por los presidentes de los parlamentos regionales (como un Senado con más responsabilidad de representación de las regiones). Además de tener una amplia representación política de la sociedad, esta bicameralidad añade un nivel más de debate y un par de actores con poder de veto que tiende a hacer que las estructura del Gobierno sea producto del mayor consenso posible. Pero esto no es todo, pues el Jefe de Estado, o Presidente Federal, constituye uno de lo más importantes poderes de veto... Aunque básicamente sea eso. El Presidente Federal es elegido por un gran consejo que incluye a los miembros del Bundestag y a igual número de delegados regionales electos por los parlamentos de cada Estado. Esto la convierte en una elección de segundo y tercer grado simultáneamente. Este complejo proceso electoral no es producto de un capricho: Es una elección que no le da al Presidente Federal suficiente legitimidad de origen como para que se imponga sobre los otros Poderes. Por eso mismo, también, el Presidente carece de la facultad de gobernar por decreto en caso de emergencia.
El cargo de Presidente Federal es un cargo sin maniobrabilidad política, son funciones de ESTADO, léase que debe representar a todos los ciudadanos de Alemania independientemente de su posición. Por eso la Ley Fundamental, la Constitución alemana, obliga a quien quede elegido como Jefe de Estado a renunciar a cualquier militancia política. Si a esto sumamos la estructura de un Banco Central independiente, vemos un claro propósito en el diseño de la Alemania de la posguerra: Asegurarse de que un Hitler no se repetirá en la historia de esa nación. Aquí vemos una nación que se vio en el espejo de su peor tragedia. Una sociedad que, tras ser dominada por sus demonios, se enfrentó a ellos con el fin y la determinación de dominarlos y encerrarlos para siempre. Es así como vemos que el diseño institucional de un país, más que reflejo de su Sociedad, puede ser una prisión para sus demonios.
  

Es hora de verse en ese espejo...

Juan Carlos Araujo S.

lunes, 1 de noviembre de 2010

Saber para quién se trabaja

Las Instituciones vistas desde las relaciones de servicio - Parte 2

Continuamos con nuestra revisión de las relaciones de servicio dentro del sistema institucional venezolano partiendo de las dependencias del Estado para con su Sociedad y las perversiones que surgen de la independencia económica del primero sobre la segunda. Habíamos mencionado el cómo las instituciones no ven al ciudadano como cliente, sino al Estado Central. Esto hacía de las Instituciones unas generadoras de indicadores que terminan indicando la cosa no indicada.
Confiar en el ciudadano

Profundizando un poco más en esa idea, vemos como la perversión trasciende al funcionario y llega al legislador. Viendo al Estado como un ente que da (y, ahora, también quita) riqueza al ciudadano, el legislador diseña sistemas partiendo de la mala fe del ciudadano que va a quitarle los recursos al Estado.

Con la desconfianza como punto de partida cada trámite se diseña como un entramado de mecanismos cuyo propósito es evitar que algún ciudadano deshonesto quiera sacar provecho del Estado, por tanto, la eficiencia, la eficacia y el buen servicio pasan a estar en el fondo de la lista de prioridades. En estos sistemas tan llenos de redundancias, el poderoso es aquél que lo descifra, halla las formas de sortear los controles y, eventualmente, termina sacando provecho de su conocimiento. Así pues, paradójicamente, un sistema diseñado para contrarrestar a los pocos ciudadanos deshonestos puede terminar dominado por ellos y dejando fuera a los ciudadanos honestos.

Una vez se entiende que se trabaja para los ciudadanos las cosas comienzan a cambiar. Una vez aplicamos la orientación al cliente en nuestros procesos, y sustituimos debidamente la palabra “cliente” por la palabra “ciudadano”, es más fácil entender que es necesario ganarse la confianza del ciudadano y que la mejor forma de hacerlo es, precisamente, confiar en él. Una legislación hecha partiendo de la confianza en el ciudadano puede cambiar radicalmente todo el entramado institucional.

Sin tantos controles, y con reglas claras, los trámites son más cómodos para el ciudadano honesto y las barreras de entrada a la institucionalización de la acción particular son menores. Además, al ser un sistema más transparente, el conocimiento de los procesos no se convierte en valor agregado para terceras personas, por lo que se reduce la corrupción.

Sin embargo, ¿cómo se deja al ciudadano deshonesto fuera de un sistema simple? Todo es cuestión de gestionar el cálculo que todo trasgresor hace: La probabilidad de ser descubierto y la magnitud de la sanción aplicada si es descubierto. Con menos controles se reduce la probabilidad de descubrir a un trasgresor, entonces es necesario compensar aumentando la magnitud de la sanción. Así se mantiene la confianza en el ciudadano y se castiga severamente el aprovecharse deshonestamente de esta confianza.

Cambiando las relaciones

Continuando el tratamiento de las relaciones de servicio dentro de las instituciones públicas, nos topamos nuevamente con el tema de la dependencia o independencia económica para con los ciudadanos. Como es el Estado quién financia a las instituciones públicas, éstas lo ven como cliente y, por ello, el servicio que prestan es sólo un requisito para darle un producto al Estado: Informes de resultados y estadísticas de servicio.

No importa la calidad del servicio otorgado siempre y cuando se cumpla la cuota mínima planificada o se sepa justificar por qué las metas no fueron alcanzadas. No importa el trato que se le da al ciudadano porque él no mantiene al sistema, pero siempre va a tener que requerir el servicio de la institución porque sólo ésta lo presta (o no pueden costear la alternativa). Estas perversiones del sistema las vemos presentes en muchos de nuestros servicios públicos, pero me limitaré a mencionar los tres más graves: Educación, Salud y Seguridad Social.

El viraje necesario en el paradigma del servicio público es un cambio de sistema de financiamiento. Es necesario pasar del financiamiento de la oferta al financiamiento de la demanda para empoderar al ciudadano y lograr que las instituciones públicas lo vean como el último y verdadero cliente. Si se combina esto con la atomización de las instituciones usando, como habíamos mencionado antes, a El Municipio como célula fundamental, se puede contar con una herramienta poderosa para mejorar los servicios públicos en progresión geométrica.

Haciendo un poco de benchmarking institucional encontramos un claro ejemplo del financiamiento de demanda en el sistema educativo de Bélgica. Ahí la educación es pública y gratuita hasta los 18 años y el Estado financia a las familias con un ticket que equivale al valor de la matrícula escolar del niño. Las familias tienen la libertad de escoger el colegio de su hijo en un mercado con opciones diversas donde puede haber una que sea satisfactoria. Así pues, las buenas escuelas tienen una mayor matrícula y, por tanto más fondos por parte del Estado y las malas escuelas tienen que cerrar, implicando la renuncia de su directiva y su posterior sustitución.

El Estado permite la iniciativa privada en la Educación y la dinámica de mercados en un servicio público de interés nacional, pero mantiene el principio de gratuidad. Es la dinámica de mercado la que hace que el sistema educativo vea a los ciudadanos como sus últimos clientes, lo que va generando un espiral virtuoso en términos de la calidad de la educación y, por ende, del capital humano del país.

Con el sistema de Salud se puede aplicar el mismo principio: Hacer que el Seguro Social funcione como un sistema de financiamiento de la demanda que cubra los costos en el hospital o la clínica que el ciudadano escoja. De esta forma se logra la confluencia de tres factores que permiten la mejora de los servicios institucionales: La libertad de elección, la dinámica de mercados y el enfoque hacia el Ciudadano en las relaciones de servicio.

Una díficil transición

El reacomodo de las relaciones de servicio, en un sistema diseñado con base en la independencia económica para con los ciudadanos, requiere una reingeniería casi total del mismo sistema. Esto hace que la transición entre un sistema y otro sea un reto sumamente difícil. Se trata de ir paso a paso en una evolución sostenida y un manejo político muy delicado y con un amplio consenso.

Sin embargo, estamos convencidos de dos cosas: Que sea difícil no significa que sea imposible y que sea difícil no significa que no valga la pena hacerlo. Introducir este cambio de paradigma en el debate político es fundamental si queremos que Venezuela sea un país con instituciones fuertes, estables y sobresalientes.

¿Qué mejor lugar que aquí? ¿Qué mejor momento que ahora?


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Juan Carlos Araujo S.

@JC_Araujo_S